深化投融资体制改革迫在眉睫

 目前，投融资出现的主要问题是：“融资难、融资贵”与“放贷难”并存，社会融资渠道需要进一步畅通；投融资创新难度加大，政府投资引导带动方式有待进一步优化；政府职能需要改变，“放管服”改革有待进一步提升完善；民间投资比重下滑，企业投资主体地位有待进一步确立；社会投资信心不足，政府和社会资本合作模式有待加速推广。

学者观察

柯迪

随着2008年以来全球金融危机的后遗症不断累积，尤其是美国最近采取了缩表、减税等一系列措施，对发展中国家构成了日益严重的挑战。加之，我国国内经济下行压力增大，同时国内开始采取严格规范资本金要求，整顿土地财政，实施金融去杠杆，这些严监管措施带来信用紧缩，导致社会投融资问题凸显：“融资难、融资贵”与“放贷难”并存，社会融资渠道需要进一步畅通；投融资创新难度加大，政府投资引导带动方式有待进一步优化；政府职能需要改变，“放管服”改革有待进一步提升完善；民间投资比重下滑，企业投资主体地位有待进一步确立；社会投资信心不足，政府和社会资本合作模式有待加速推广。因而，加快投融资体制改革迫在眉睫。

投融资出现的主要问题

投融资体制出现的痛点如下。

投融资体系宏观调控有待加强。首先政府与国有企业之间缺乏协调，国家控股企业如何更好地发挥出资人角色。如何加强政府在企业投融资体系的建设和发展中施加足够的影响力等问题亟待解决。如何更好地界定、协调财政部与央行之间财政政策与货币政策之间的关系。

法律环境缺乏。投融资环境的分析下，法律环境一直是短板。由于立法时间不同，相关法律在不同方面的健全度也不同，导致在许多方面有政策但无对应法律。这对于金融稳定性和监督效率都有一定影响。一方面，从立法架构而言，金融法律框架虽已经基本成型，但还有一些其他问题：比如对于消费者权益的保护不足，立法时的法律条文应用实际情况缺乏可操作性，或者因为市场快速的变革导致法律难以进行调整而产生脱节。另一方面，执法组织结构也不完善，导致执法力度不够，执法过程也不够严谨。

市场信用秩序混乱。由于市场秩序混乱导致投资人或者债权人的利益受到侵害，许多地方都用融资作为发展条件，盲目扩大融资，导致银行发放的贷款难以归还，长此以往就会对于市场信用产生巨大影响，进而影响企业的发展和融资。

当前投融资出现如下难点。

基础设施投融资难。传统的基建投资过度依赖于预算外收支循环，在提供基建资金的同时也积累了隐性债务风险，主要问题有：地方政府融资平台的融资方式受到严格限制，而“开正门”政策尚难以满足需求，导致部分投资项目遇到融资困难；基础设施投融资体制改革与基础设施自身转型升级之间的脱节；基础设施投融资体制改革与金融创新之间的脱节。

农村及中小企业融资难。当前，由于我国农村及中小企业融资体系中的信用构建缺失和企业发展的外部竞争环境恶化，使得初步建立起来的信用担保、创业投资体系和中小企业板在近几年的运行效果与当初的设计初衷存在相当背离，中小企业融资难问题仍然远未解决，融资状况并不十分理想。

投资回报率下降，导致投资信心不足。目前，由于尚未建立合理的投资回报补偿机制，部分投资者无法获得应有的投资效益，甚至有些还影响到投资的正常偿还，大大降低投资者的投资信心，危及发展持续。

深化投融资体制改革势在必行

为破解当前投融资领域体制性、结构性、关键性问题，需要积极探索创新投融资模式，在政府、市场、企业、体制机制等方面深化投融资体制改革。

政府方面，一是要严格管理政府投资，发挥好政府投资的引导和带动作用。健全政府投资计划编制和下达制度，促进项目和资金相衔接，长短期建设相统筹。合理确定政府投资规模。进一步优化政府投资结构、改进安排方式。将财政性资金投入到引导性、基础性行业产业，减少无效投资。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主，对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。根据发展需要，依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。二是要转变政府职能，进一步加强事中事后监管和全过程服务。取消下放审批权的同时，同步推进权力取消下放后的配套制度建设。创新政府管理，依托技术手段，实现对投资项目“放管服”三合一。强化对政府投资的监管。要规范政府举债融资，防范化解财政金融风险。构建地方政府债务常态化监督机制，推动地方债务走向规范化、制度化、透明化。加快地方政府融资平台市场化转型。

健全监管约束机制。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，明确监管责任，注重发挥投资主管部门综合监管职能、地方政府就近就便监管作用和行业管理部门专业优势，整合监管力量，共享监管信息，实现协同监管。

市场方面，大力发展直接融资，增强民间融资力度。依托多层次资本市场体系，拓宽投资项目融资渠道，支持有真实经济活动支撑的资产证券化，盘活存量资产，优化金融资源配置，更好地服务投资兴业。设立政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金，积极吸引社会资本参加，鼓励金融机构以及全国社会保障基金、保险资金等在依法合规、风险可控的前提下，经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。一是要增强激发民间投资活力的能力。放管结合推进企业投资便利化，继续降低民间投资门槛。打通民间社会资金的投资渠道，增加民间资本的有效投资。我国民间资本相对充裕，但较为分散，要引导民间资本进入经济实体。要为民间投资创造良好的融资环境，把民间资本引上科学发展的轨道，让民间资本为转变经济发展方式服务。二是要深化金融改革，增强破解融资难、融资贵的能力。大力发展直接融资，推动重点领域项目发行专项建设债券和开展股权、债券融资。三是要推动以市场化手段成立产业投资基金。利用财政注资、股权投资等方式,探索设立多式联运等产业投资基金。四是积极推动运用PPP模式盘活存量资产，灵活运用多种实施方式，切实提高运营效率。同时，回收资金应主要用于新的基础设施和公用事业建设，实现投资良性循环。

企业方面，一是规范和支持企业债券融资，鼓励企业增加直接融资比例。推出更多支持创新创业孵化专项债券。支持“投贷联动”试点。二是要发挥好政策性、开发性金融机构的积极作用。支持国开行、农发行、进出口银行等金融机构加大对重大项目和工程的资金支持力度。三是要构建更加开放的投融资体制。推进企业发行外债备案登记制管理改革，对企业境外发债由审批制改为总规模管理下的备案登记制。

要完善信用体系建设，建立风险体系防控机制。依托投资项目在线审批监管平台，加强项目建设中的风险管控。通过严格执法，依法纠正和查处违法违规投资建设行为，逐步建立并完善风险体系防控机制，确保投资建设市场安全高效运行；实施投融资领域相关主体信用承诺制度，建立异常信用记录和严重违法失信“黑名单”，纳入全国信用信息共享平台，强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，完善信用体系建设，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务。进一步优化信用环境，积极培育征信市场，加大信用产品和信用服务在投融资领域的应用，在行政管理、招标投标、政府采购等领域引入信用评价制度，建立健全守信联合激励和失信联合惩戒机制。完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制；建立健全政银企社合作对接机制，搭建信息共享、资金对接平台，协调金融机构加大对重大工程的支持力度。加强舆论宣传引导，增强政府、社会和市场改革共识，营造社会支持投融资体制改革的良好氛围。

建立投融资担保体系。可成立多种形式的信贷担保机构，开辟多种渠道筹集担保基金，由政府、社会中介组织、企业和银行共同建立中小企业贷款担保基金；切实改进中介机构服务，简化手续，降低标准；金融机构可适当扩大有效财产的抵押范围。另外，在建立中小企业信用担保体系过程中应坚持预见性、能动性、创造性、协同性、渗透性、人本性和渐进性七项核心原则。

深化投融资体制改革的政策建议

合理确定经济增长目标，稳定市场预期。适当降低经济增长目标，尽快制定出台高质量增长指标体系，弱化经济增长指标的约束。在税收征管水平不断上升的环境下，大幅降低增值税和所得税的税率。继续深入推进“放管服”改革，减少不必要的行政性收费。深化改革，特别是能见到实效的改革，稳定市场预期。严格区分不同责任，理顺各类主体和平台的激励约束机制。区分投资、经济和政治责任，根据不同主体平台特点，设计合理的激励约束机制，激发市场主体活力。划分财政和金融职能，设计不同类别的投融资机制，推动金融的开放竞争。做好过渡性制度安排，科学制定和实施政策。

加快建立保护企业家财产权的立法。习近平总书记最近在民营企业座谈会上指出，要切实保护企业家的利益，保护企业家的合法财产。我们要借东风，尽快落实立法，正真让民营企业家吃上“定心丸”。

采取特别举措，对陷入困境的民营企业，尤其是上市公司，采取切实可行的纾解举措。政府可以实行优先股的方式，在公司困难时期提供资金，等直接融资市场回暖之后逐渐退出。

切实大力降低企业税负。减少企业税负在短期内或许会给国家财税造成一定的压力，但实际上，由于企业税后利润的增加，造成税基的扩大，在某种程度上，这种方式相较于货币政策“大水漫灌”更有针对性。

在运用货币政策时，目前应多用降低存款准备金率、短中期借贷便利等方式。实行紧中有松的方式。破解货币紧缩过程中的资金断档现象。

提高财政资金使用效率，平衡中央和地方的融资能力和财政支出责任。对于高质量增长而言，财政资金相当宝贵，特别是资本性财政资金，政策上应节约使用一般性财政支出，提高投资性财政支出的使用效率。可考虑重新评估现有的各种财政性奖励和补贴资金的实际效果，将效果不明显的资金适当归拢并转为财政性投资，如可取消2018-2020年免征金融机构贷款规模1000万元以下中小微企业增值税，改作成立政策性融资担保公司的资本金来源。减少对竞争性行业的财政性投资支出，将财政资金重点投向战略性和民生性行业。对于能形成投资的项目，尽可能地将财政拨款转为财政投资，如对政策性融资担保公司的拨款改为投资等。在严格控制地方隐形担保和隐性债务的背景下，应考虑在划分中央和地方事权的基础上，平衡中央和地方的融资能力和财政支出责任，根据地方财政支出责任设置与其相一致的地方债务融资渠道和额度。允许地方专项债券在单个项目自求平衡的基础上，在交通运输等领域探索整体平衡的债务偿还模式。

重启地方专项建设基金机制，弥补重大项目和战略性准公益项目财政性资本投入不足的缺口。基于收入形成的资本金不足以支撑我国重大项目和战略性准公益项目的资本金需求，为了防止地方政府和国有企业出现分散的债权转股权机制，弱化预算约束，有必要在中央层面统一实现特殊的债权转股权机制。2015年国务院已建立了以国家发改委、财政部和国开行、农发行合作的地方专项建设基金，在特定时期发挥了积极作用。可考虑在完善机制的基础上重启，以弥补现有投融资体制缺口，发挥宏观功能。

做好制度转型的过渡性安排，尽快明确在建和存继项目的政策。如对于新立项的国道建设，或者中西部高速公路建设，可探索由政府注资高速公司建设运营公司，并由后者作为出资代表，吸引社会资本形成PPP模式，并由政府确认高速路收费中的补贴和购买服务等行为。又如在加强资本金管理的要求下，考虑到大量企业历史上的资本投入不足，可考虑发行特殊国债补足。在历史问题尚未有效解决前，可设计必要的过渡性制度安排。

着力建设多层次资本市场。尽快在上海证券交易所建立科创板，落实注册制。尽快纾解上市公司的“爆仓”风险，与民营企业一道共克时艰，迎接中国资本市场的慢牛格局，为中国的转型升级和创新型国家建设提供不竭的源泉。